OGP summit 分享會(貳)開放政府中的公民審議──現場文字記錄

基本資訊

時間: 2017/1/16 19:00~21:00pm

地點:綠色公民行動聯盟 ( 10084 台北市中正區羅斯福路二段70號8樓之3 )

活動網址:http://ocftw.kktix.cc/events/ogpshare2

OGP (回國一周後的)初版報告:

https://drive.google.com/file/d/0B0btxvSLjDAqWmZYUUlsSFZhRVU/view?usp=sharing

共筆&線上翻譯:OGP summit 

錄影連結:the g0v.news 

共筆者:黃佳玉、謝蓓宜

直播者:劉宇廷、stella

議程 / Agenda

18:30 - 19:00  報到 / Registration

19:00 - 19:20  開場及 OGP簡介/ Opening & OGP introduction

19:20 - 19:40  翁鈺旻 - 法國CNDP ( 公民辯論委員會 )的運作

19:40 - 20:00  徐亦甫  - 土魯斯高鐵建設的民間審議

20:00 - 20:20  呂家華 - 從法國反思台灣的公民審議

20:20 - 21:00  交流與問答 / QA

開場及 OGP簡介/ Opening & OGP introduction

恩恩:我叫許恩恩,是阿嬸議民主工作室成員,之前在公民憲政推動聯盟當執行秘書,現在是清大社會所碩士班。之前有相當多人一起到法國參訪,由開放文化基金會統籌,今天的活動訊息及相關報導可以到他們的粉絲頁上觀看。

我們今天的活動有線上直播,在後面,後面綜合討論,如果大家發言需要匿名的話可以使用暱稱,那也會有旁邊的文字記錄和簡報開放給大家,主要是蓓宜和佳玉進行,也很謝謝後面直播的朋友。

那這次我們同樣也去阿嬸議民主工作室的鈺旻會替大家介紹我們這次去法國巴黎參訪機構,這個在法國做公參的機構,他的前世今生;那亦甫會分享他去第一線觀察台灣在交通建設民間審議;那家華是累積很多第一線審議和公民參與的實踐和反思,可以提供大家一些可以刺激的想像和討論。

那當初我們活動議程有排閃電講這個流程,但我們今天希望有更多時間做綜合討論,那如果大家想要閃電講的話可以去後面登記,但是如果沒有的話我們會花更多時間做綜合討論。今天參與的人員其實非常多元,所以我們也很希望有更多討論。

那今天的這幾場討論大家可能會覺得奇怪,怎麼好像放的重點不是在高峰會上,不過這次之前其實已經OGP有很多接觸和交流,所以我們這次去除了交流大會之外,也還做了很多其他的考察,我們可以在網路上看到很多相關的報導,那也會有其他場的分享活動,可以關注我們的活動網頁。那今天主要跟大家做的討論是這個CNDP的部分。

那今天我們會希望大家用1-2句來進行簡單的自我介紹。

剛剛聽起來大家興趣很多元,有些我們會討論到,有些可能不一定會涵蓋到。那從審議民主、開放政府都有興趣,也很希望等一下大家可以踴躍的討論。那剛剛唐鳳講到,我也順便說明,就是OGP是聯合國底下的組織,我們不是會員國,但是這次台灣參與的人非常多,所以有很多不同的位置的分享和思考,那我們可以再做更多分享討論。

翁鈺旻 - 法國CNDP ( 公民辯論委員會 )的運作

簡報在此

大家好我是鈺旻,我的部分跟大家介紹CNDP的運作,跟大家解釋整個脈絡和運作的方式。我這邊會稍微提到幾個我們認為回到台灣思考的話幾個重要的命題,很希望大家等等也可以拋出對台灣可以怎麼做的分享或思考,等等家華也會做分享。

我是鈺旻,現在是碩士班學生,大學時候做跟校園民主相關的東西,那現在在做跟審議民主相關的工作。台灣和CNDP的接觸是因為當時他們主席有來台灣做交流,那後來我們也有其他人去法國做接觸,後面這一次我們也討論到他們辦審議的狀況,也有到巴黎以外土魯斯去看他們現場的審議運作。

CNDP最初是因為環境議題所以開始的,當時環保團體在思考可不可以有機關建立這個公共討論的空間,所以從環境開始成立獨立機關,然後明文立法,後來不只是環境,只要跟土地、公共政策有關就會做公共辯論,他們也開始做公共辯論的評估機制,那後期也有擔保人機制,我們等一下會討論。那有四個部分:公開透明、理性討論、中立性和公平對待。公平對待就是希望讓每個人都可以呈現意見,說明自己的想法。

那CNDP的主席和副主席是總統任命,後面的各種委員會代表,消費、經濟政策、業主、勞動等代表共有25位,現在的主席是具有法律背景的,兩位副主席的身份,一位是有很多開發案經驗、建築師背景的,一位副主席則是有過去為環保運動的成員,很有趣是兩個衝突的背景但是一起來討論運作。

那什麼事情需要做公共辯論?一個就是看預算,1.5-3億可以提出申請,3億以上一定要辦,環境相關像是環評,會有主管機關和相關利害關係人做討論。基本上剛剛提到,會影響到環境和國土規劃,法律就規定要辦辯論,但是不包括國防、都市計畫、拆除工程,所以他們討論核電是前端的討論,而不是到底要拆什麼東西,那所以會有記錄辯論的呈現,還有資料要怎麼討論、怎麼讓大家看到,有多元公民意見參與,然後被相關政策影響的人都可以表達。

所以大家可以想見,如果我們在討論焚化爐,我們只找居民,還是附近就學、就業的人都可以討論?那這邊就是採取最廣泛的方式去邀請公民,那他們會有錄音檔、錄影檔,去呈現,也去監督開發商和政府的執行。那整個政策開始之前,政策擬定的時候,他們就要花一年時間做規劃。一個月的時間去任命專題主席和委員,二到四個月做前置作業和資料收集,那進行四個月的公開辯論,兩個月做記錄和報告,最後發佈報告說這些計畫頁主要有哪些記錄和原則。那這些經費是開發單位要播出錢來做這樣的程序。

所以聽下來運作脈絡和台灣非常不同,大家可以提出想法討論。那這些共識,他們會提出建議跟看法,就是這些公民討論後覺得哪裡要修改、要調查,也許有些東西是大家有爭議無共識,那分為紅黃綠燈,紅燈是很有爭議大家要暫緩,黃燈是要更多資料才能判斷,綠燈是大家同意都可以做的。這個東西呂家華在北市公共住宅有應用。不過這部分沒有強制力,不會說開發單位不做就怎麼樣,但是這些東西可以讓民意代表參考,決定開發案的預算,那CNDP的副主席分享是說民意代表未必也都照著結論,但是逐漸有朝向共識施政的趨勢。如果還是違反共識的話,通常會提交訴願給法官裁決,那這是公民社會過去很難收集到的資料,可以提供在法院使用。

那另一方面,CNDP的人事是政治任命,法國的左右派會因為政治局勢有所改變,所以現在是這樣,但是大選後可能會有不同的改變,那這並不穩定,另外公共辯論的時間太長會讓人覺得沒有效率,這個聲音還是存在的,大家覺得耗費太多時間精力,那對於CNDP接下來要做的,是希望擴大議題範圍,用公共辯論的方式去討論,不只是公共建設,連立法層次的東西,比較軟性的議題也是他們未來想要改革的方向。

CNDP的副主席Archimbaud還是覺得要擴大參與程度,是不是有一些民眾是一直無法參與討論,那我們要怎麼取得他們的意見?那這些申請人有沒有可能是一般人、消費者,決策機制可不可以鑲嵌到公投上?那最後各機關或是教育的宣導,是不是各機關可以做的?

那回到台灣的議題,家華或是我們過去的參與經驗,我們發現公務員到要參與的過程中,有很多負擔,多出很多業務內容,那我們要怎麼樣讓公務員可以在一個合理的負擔下去做這些公民參與?久了也許都是消耗,或是淪為形式。那台灣需要CNDP嗎?這種中立和獨立性有沒有可能在現有機構下做調整?或是我們在現在的政策能不能在「要與不要」之前就去做討論?

在台灣和法國,都會遇到同樣的政治力影響。回過頭來,公民社會的能量,我們可以做什麼努力,去讓政府知道說民間對於政策的意願到底是什麼,不特定公眾、利害關係人和政府部門要怎麼轉換心態,那台灣公共審議面可以付出多少時間去做審議?大家覺得台灣要花多少時間、要到多前期,這個安排要怎麼做大家才可以接受?還有後續網路和實際的整合、行政程序的銜接要怎麼做,這些斷裂要怎麼被彌補?那最後其實每個政策都還是回到分配問題,這也都是應該注意的。這些部分大家可以先思考。

許恩恩:剛剛有幾個重點,CNDP不是一個一出生就有的機構,而是從環保議題上面開始的,加上法國又是憲政比較特別的國家,所以剛剛的任命和運作都是高度受到憲政體制的影響,這也是提醒大家台灣和法國比較不同的地方,憲政體制也比較特別。那鈺旻也提醒CNDP可能還是有些問題,公參過程中還是有些問題,大家可以想想。

徐亦甫 - 土魯斯高鐵建設的民間審議

簡報在此

我現在是台大社會所的碩士生,我現在也是都市計畫擬定階段民眾參與推動的工作委員,那跟剛剛提到的精神很相似但基本的運作還是不同。

那今天介紹土魯斯,他是法國的另一個城市。他們辦了一個公共辯論,時間是在去年的9月到12月之間,所以我們去看的時候已經是很尾端了。那整個土魯斯有兩個地鐵線,正個土魯斯區大概是這樣,有條河流經中間,那這是辦理辯論的範圍,是土魯斯中心地區。跟我們理解有差的是,法國是中央集權的老牌國家,那他們的行政區大概是這樣,那他們主要辦理區域是大土魯斯區,那他們只要有地方同意可以互相做討論,所以討論到行政區就是這個大集聚區。

那地鐵影響到的部分在這裡,我剛剛大概講過他是一個大學城,人口大約一百萬,整體來說腹地很大,這裡有很多工業的東西,他有近郊運輸的困難要解決,那要怎麼在市中心和近郊整合交通資源,是生活水準很高但是交通越來越困難的地方。市中心有很多住宅區,既有的交通網絡難以乘載需求。那地鐵上面未來規劃20幾站,藍色部分是土魯斯機場,那這是市中心、北郊,還涉及其他不同區域,大集聚區有很多村里會受影響。除了連接機場外還有北郊的火車,其實其他區到大土魯斯或是居民如果要仰賴鐵路,是沒有辦法直接到市中心的,左右兩區是新開發的住宅區,有零星的工業區,所以大家如果知道協和客機,世界上僅存的就在這里。

那現在一部分問題在於塞車問題,市中心有地鐵也有公車但是沒辦法直接搭地鐵,所以要開車,現在市中心工作機會多,就會變得擁擠。交通便捷會帶動就業和經濟,這也是重要的目的。那現在每年會有多5萬市民和7000個工作,那如果交通改善每年有50萬交通次要改善。那未來預期每天會增加20萬個運次,那現在想要蓋這個東西,現在有市長兼董事長的地鐵公司,很像台灣捷運公司,規模38億歐元,有20億歐元在地鐵主體,其他18億是在其他住宅計畫的配合上面,那所以總計畫或主體的計畫都超過剛剛鈺旻提到的3億歐元。那所以在其他地鐵公司中,有很多資金和歐盟的補助,合起來約38億歐元。那目前進行一年,資料準備已經有六個月,所以有一半時間都在準備資料,資料對於公民參與來說很重要,因為如果民眾沒有足夠資料,會認為自己只是背書,所以大家可以想像很多主管機關不想要提供資料,所以資料收集過程很漫長。那後來是四個月公共辯論,和後面報告兩個月,所以整體來說會超過一年的討論。

那CNDP的副主席,還有其他六位委員,包含過去當過省長的顧問,還有有工會背景的資訊人員,也有文官和地方產業的首長,還有一些工會代表跟生態專家,所以大家可以發現裡面有很多元的立場,重點也是在於帶動工業,還有各種立場。那其實他們也是強調說,自己不是在地委員,這裡看到的是他們有做利益相關的迴避,所以委員會裡面幾乎沒有在地利益的部分,這是一個中立性的原則。包含秘書處都有公民社會背景、文官經驗、公參經驗,都很強調中立和獨立性的部分。

他們有五大類活動,首先是預備會議,他們從在地的公民團體工作方找了120名來討論整個程序要怎麼進行,所以他們找了正反方還有各種不同類型的團體去做這個審議,包含企業代表、工會代表、環保團體、地方社區組織,甚至當地很強的消費者運動,乘客代表,來列出各種討論的問題。他們設計出了五個核心問題,我覺得可以跟台灣很多審議做對照,那我們可以看到跟台灣的方向是不同,就是台灣政策已經有一個既定的方向,然後才做討論,我們很難去拒絕這個政策,最後常常是有條件通過,那法國討論出的五個問題大概就是我們過去常常覺得要具備的原則,那很多不只是技術問題,還在於價值的問題,或是他對於都市的影響,要有預測,但是要問居民願不願意接受這些影響,這些看起來是預估的技術問題但實質是價值問題。

那所以後來整理出五大類議題,然後開放給民眾的大集會,每次大概都有四五百人參加,那這些人就我們導覽的意見是說,這種討論對法國來說是很習以為常的事情,所以大家會對於跟自己相關的利益或價值表達意見,那所以也有企業領袖和環保組織會在裡面,也會有在意公司的不動產團體,或是身障團體,都是很多不同領域的公民社會團體都在裡面能被呈現,包含消費者、體育等,他們所關切的議題都會在裡面討論。這個照片裡面就是他們的主席、邀請來的團體,會在這裡做討論。他們也和當地很多社會團體,開一個地圖工作坊,畫出城市地圖,做了六十幾張各式各樣的圖,看到居民對地方的想像,這也是和公民社會合作的過程,我們也可以看到未來討論的過程中有什麼需要注意的。那裡面也有討論到說為什麼要經過富人區才去機場,那是不是圖利富人,會有這樣的討論出現。他們還做街頭工作站,那他們如果接觸五分鐘以上,會接觸到一萬人,所以現場他們有很多利益團體的立場的資料,那也就是他們知道說在地對於現場有很多立場存在,所以會印給所有的居民看到說不同組織包含企業工會和組織對議題的想法,那我們知道說公民團體有這樣的過程,但是CNDP在過程中是主要發放資料的單位。

那工程主辦單位派四位工程師來回應大家的問題,那這些工程師需要回答網路問題,還有CNDP的人會檢視他們是否有回答到民眾的問題,網路上都有紀錄。那他們在網路上也有完整的議題資料手冊,是一大落的資料會給參與活動的人,這些資料被做成大量的圖表,可以想像未來這些資料會怎麼做、怎麼辦呈現,那我們觀摩的是被分成三個區域,有不同的組別做討論。我們想像公民審議的討論常常覺得要很理性、大家互相溝通不能互相攻擊,但是分組可以讓大家把內心的意見都更清楚地說出來,所以例如市中心會說他覺得這件事情會和他們的開發預算牴觸,或是有人會覺得這些服務不是真的可以讓在地人受益,會有很多赤裸的地區利益問題,但是也呈現每個地區真正的立場。

那也要強調說CNDP只處理國土計畫層次,但這個案例我們可以看到不是不處理都市計畫,而是透過公共工程的計畫,看到整體都市方面各種政策的問題,例如社會主宅和地鐵安排是否可以解決窮人區就業問題,過程中是否有圖利或是分配問題,在台灣我們會覺得這超過建設要處理的部分,在台灣我們可能會遇到單位說喔這是別的局的問題,但是這部分他們會意識到說這是在地鐵前端就要討論,那也會有人說民眾到底是不是看得懂這些政策,那會有民眾提問說汽車污染的問題是不是會在過程中被解決,城市的污染到底有多少來自汽車,但是單位就會回覆說他其實更多是來自工業污染,那民眾就會說現在解決汽車的部分可能不是最主要的,或是民眾會質疑很多地方為什麼不設站,那單位就會回應預算或技術的限制,那可以看到有足夠資料,其實民眾會提出很好的質疑。或是有人提到說有輕軌的話為什麼要用地鐵,那地鐵就會提到說這部分是牽涉到機場出錢,所以並沒有浪費納稅人的錢,所以很多問題是直指要害,他們也要現場給予民眾回饋。

會議結束前他們就有回饋問卷,包含基本資料,還有例如說你覺得這是否能符合你的通勤路線,或是一些價值立場的部分,那所以大家可以看到圖表,不同區域的立場真的不一樣,所以你把大家放在同一個地方發表同樣立場的意見,會失去審議的目的。

那我最後分享幾點觀察,就是最後看到問卷上面很多是收集民眾意見,但其實更多時間是要讓民眾閱讀資料,還有讓單位可以好好回應民眾,那主要的主持人是CNDP的人,所以可以看到公民社會文化的參與,很多公民嫻熟於公共討論,那他們說很多事情都有公共討論,只是CNDP是針對公共建設的討論,這是需要長期累積的。那也會有公民說自己是想要出席費,比如抽樣來的民眾,也是會有這種狀況。那這個地鐵線裡面涉及市中心、被涵蓋的居民、郊區,大家會有自己的本位表達立場,就審議技術來說這會不會讓大家在公民討論中無法可能,但是這裡面其實需要很多程序的彈性,我們有彈性才能讓不同個案得到回應、被滿足需求,那我們現在程序法的作業方式會有很多規定要做聽證,那可是在美國是有分正式的hearling,還有牽涉到不同的人權、保障的面向多寡,會決定一個聽證到底程序要怎麼做。所以在英國也會依照不同的需求做改變。那美國就會檢討說程序裡面如果沒有辦法做到民眾表述意見,他們也會覺得這是需要改變或是程序有瑕疵。

那所以CNDP裡面有很多就是在討論獨立性,也會公開說民眾意見到底影響到多少政策決定,那我們也可以看到說其實在桃園機場的時候,我們在法規上就很難看到中立性和公信力,這在其他國家有法律上的規定,但也有政治人物的承諾和資產,這也是很重要的。

呂家華 - 從法國反思台灣的公民審議

簡報在此

恩恩:謝謝亦甫,程序上我提醒直播有十位朋友在看,你可以在g0v news上留言。簡報都有放在共筆的hackpad上面,剛剛從土魯斯的案例看到,他是小規模,但交通有重要性,預算也很大,很重要的是獨立、籌備的利益性等等,參與程序剛剛有看到很多元的程序,包括不同會議、街頭工作站等等,也針對不同省份地區的利害關係人徵詢,進入討論又有很多複雜和尖銳的問題,也有會後問卷,可以讓主辦單位評估,看有哪需要修正。亦甫也提出自己的觀察以及反思,這些公共政策不是經由死的程序去走。最後我們請家華來提出想法跟心得。

家華:

我這一段落要從CNDP回到台灣這幾年推動路徑在思考的事情,包括過去推審議民主,未來談開放政府。我先補充CNDP跟副主席,法國有學者會質疑CNDP提出的報告對政府的影響跟決策有限,曾提到他認為在法國目前的狀態是中央政府比較不會去管,反而地方政府比較會去buy-in。再來是九月我們去互動交流,一些civic tech 的朋友會覺得CNDP在用的討論模式,對技術者來說方法上還是比較傳統。法國社會對CNDP仍是有不同的評價。

十二月去拜訪CNDP,場內很有趣的是我們台灣去的人一直在問副主席說,民代是什麼角色,我們不斷去問民代難道不用處理嗎? 台灣的一些公聽會,我們會看到很多民代很多發言,但CNDP過去的狀態是,民代不會像台灣一樣發言,他不是不能來,但狀態要跟一般民眾一樣,沒有不一樣的待遇,這很挑戰我們一般對公民參與場域政治人物的狀態。

核災後日本食品輸台公聽會,我們事後檢討一開始讓政黨佔據不少的發言時段,不少網友受不了洗版問為什麼要讓他們一直講話。民代在現有管道是有直接面對行政權的空間,今天另闢空間是讓沒有辦法接觸行政權的人,有機會互動與溝通。我們一群人拜訪CNDP時,當下都有很多質疑,我們的翻譯到最後可能也覺得是我們不懂法國的狀態。

剛剛亦甫講得很清楚,土魯斯有很多不同模式,3D會議也是第一次舉辦。會議舉辦的尾聲,我們湊巧有遇到一位阿姨,他說很不錯有這種討論,但不確定最後會不會影響政治決策,這跟我們在台灣長期推動,民間團體或一般民眾會的質疑或擔憂一樣。另外一塊,政府在公眾審議的角色是什麼,很相似台灣的狀態,發言相對比較相對技術層面,也比較保留,是需要當下主持人介入去釐清,你應該怎麼回應。同時,民眾在討論時,最主要是那個計畫的細節會是什麼,至於,關於計畫的願景、目標,也是民眾可自行來談。

3D會議的問卷上,甚至有原本方案之外的其他計畫,不只有地鐵公司的計畫,有六種方案都在上面。對我很深刻的衝擊是台灣的議題有沒有這樣的可能跟空間,以及很多價值層面的部分有可能也拉出來討論與面對嗎?我印象很深,當初去拜訪CNDP也是在思考他們的運作跟籌備是經歷了什麼,一開始他們也是從政治力去爭取,要爭取法律跟預算的保障,但實際如何運作,我的觀察是回到hold大方向的人是怎樣的背景。在歐洲不是只有CNDP做公共辯論,不同國家會有做審議公共辯論的組織。

但法國這個副主席參與生態綠黨、公民團體,甚至跟行政體系都能轉換語言的經歷累積。最讓我刺激的是他說他早期信奉馬克思主義,但後來覺得現實中很難走下去,之後做另類經濟跟地區貨幣,他打趣地說人生最後一件事是推動參與式民主。我想說的是不管是否大家就是把主持或審議定位在技術的層次,「技術者不會、也不該只有技術,技術者背後有其追求、持守的價值。」不是單純的工具理性談程序正義,而是會思考實質民主的問題。相信這幾個月大家很有感,年金、反同、核食,過去某種我們不是說對或錯,但價值觀相對保守,或階級上有比較多社會資本的人,在政黨輪替之後他同樣能用程序正義跟你談,說要程序、要公投,那技術者本身在想什麼?這是我自己很憂慮的,我跟幾位老師談很久,程序正義跟實質民主,很挑戰我們如何定義民主的內涵,比方是不是要重新定義就是要保障弱勢,它不能是空的東西。

之前有一位曾經在CNDP工作的法國社會系女教授,也提到推動CNDP成立的過程中需要很多的政治意志與遊說。她提到台面上政治人物都說支持,但實際上是否真心如此,是有很大的問號。我也再補充一下,不是只有法國有,丹麥的科技委員會也是,歐洲不同國家有不同脈絡,參與程序的設計與發展的議題方向各有其脈絡。我是想說不是一定要複製CNDP,而是要看到他的處遇去思考。

回到台灣,我們談審議民主或公參,我不太想強調審議民主或民主審議,我們是做很多串接,面向政府、民間團體,民間團體也遇到不同結構性問題。比方政府,行政機關有太多冗工,我們談細膩的社會溝通會很難乘載。長期以來,行政機關其實在科層體制下,有些喪失做政策整體規劃的能力,這是很需要突破的問題,這幾波下來,不管技術導入或更多網路參與,幾組問題:網路是快速通道嗎?對行政既有程序如何連結?都是很大的挑戰,以及疊床架屋的問題怎麼辦。我沒有要幫公務人員說話,但這波看到的狀態還蠻真實的,比方在JOIN平台民眾收到機關的回應不滿意,他會寄到部長、院長信箱,但其實都是轉到同一位公務人員的手上,他還要寫得好像是不同人回應。或者像立法院,前陣子提到立法院排了很多官僚要負責回應,這些問題是行政機關有沒有能力承載我們理想的溝通模式,如果既有的程序無法承載,國外有什麼做法能讓我們參考,所以會想去看國外第三方機關的運作。

不知道大家感受深不深,不管是修憲或制憲派,這半年到一年憲政體制是推開放政府議題的終極大魔王,我要講的是,我們看起來行政院某些部會機關要處理,但實際決定方向的不是他們,但是政策對外成敗是需要行政機關去承擔,當然不是說他們沒有既有問題,只是談政府有很多問題錯綜複雜,既有的結構問題我們不面對,講難聽也可以每天辦培訓主持人好好棒,但這並沒有辦法解決問題。

還有一個比較麻煩的是兩邊政黨都在進化,一塊是將選舉的操作邏輯與技巧拉到政府運作政策制定的過程。但執政這個狀態到底他是放在什麼樣的思考跟定位。民間團體也要重新思考這個階段跟角色,我們要推的都是體制內沒有的,都需要轉換,這會很辛苦,民間社會要擋很簡單,但不是要空轉的話要提出具體是什麼,不同議題應該有不同團體都不同想法,這會一定的困難與挑戰。

長年累積實際經驗的社群團體、利害關係人、不特定公眾他的參與進場會很不一樣。我們常常在迫遷議題或在人權議題,政府跟你說要社會共識,但是他們狀態本來就不同,社會共識不能變成無限藉口。我也誠實說現在有很多挑戰,年金會議、司改國是會議、核食公聽會,我們都面對道不管檯面上或下,跟兩岸有關的團體,他會不管是揣測上意或因為不同因素,透過群眾動員讓場域無法對話,但他之所以能辦到,也是勾連到過去大家覺得政府參與喊假的,他們有一些原因可以擾動社會的民眾,這是接下來作程序正義、實質民主,下一個階段要處理的問題。

另外,我也對推動民主審議有些反省,我們看起來好像一個個案好棒棒,整理出什麼技術,但是國外是建立制度,走的個案技術不一定比我們厲害,我有接到其他國家參與 OGP 的人的來信,說他覺得我們台灣走很前面,但是誠實說我們制度沒有拉出來,必須說一個人走一百步,沒有讓一百人走一步來的厲害。今天下午有一位台南社大的老師說,他最大的擔憂是開放政府是不是或成為民進黨清理戰場或做危機處理的避震器。這提醒我們的是審議不一定就是民主,透明也不一定就是真的開放。

很抱歉,今晚我們不是想給(也無法給)大家解答,而是須要大家一起思考那個促成台灣建構制度、文化的條件(關鍵控制點)有哪些?因為國外經驗很大一塊因體制差異,不能完全借鏡甚至複製,更多是需要從過往台灣社會累積的蛛絲馬跡來延展... 以台北市在跟反迫遷、等團體的一個嘗試:都市計畫或相關程序在台灣都是三十天後公展才有公聽會,大家才知道政府有的計畫。而計畫擬定階段是沒有公參的。我們在台北市目前是想透過兩個是點作嘗試,去卡榫他的程序,在政府提出計畫之前、公展前,加兩個程序:第一個是讓民眾在地方有討論願景的階段,政府可以擬訂方案是第二個階段,但同時民間有提案權。我不知道走起來會怎麼樣,我們要爭取的是在制度上怎麼進行,而不只是工具、技術的導入。

所以要拉回來是我想要談的不是特定技術跟模式,CNDP 會依照不同議題狀況使用不同模式的組合。我們在談的是參與階段有沒有辦法往前努力,有沒有第三方進場,怎麼面對政府內部運作的問題。但民間社會也要務實具體去想求解的可能,民間社會的能量在哪裡。對我來說不是主推一個參與模式,而是找出整體程序的關鍵點箱入參與程序。下一步不一定是談 CNDP,而是台灣的開放政府在參與這端要走下去,不同議題有不同狀態,須要大家一起思考那個促成台灣建構制度、文化的條件(關鍵控制點)有哪些?

交流與問答 / QA

恩恩:

剛剛大家提到公參是公民參與,串接是說家華在民間在政府都有做很多事情,他希望把不同方的人拉進來討論,做搭橋的事情。像核食,是指日本核災食品公聽會,大家知道之前這個議題在台灣有掀起軒然大波,綠盟這個議題有做功課。JOIN平台是國發會建立的公共政策網路參與平台,他要說的是通過不同管道進入的民眾意見其實都是同一位公務員回應。揣摩上意是指基層公務員在做事會常常收到不是很明確的指令,他會需要揣摩上層的意思,很玄妙。那利害關係人是講說政策發生之後,有人得利或有人受害,我們會希望在政策發生期間找到這些人來討論。

剛剛家華談到一些程序正義背後的思考,大家可以想像都是兜著自己的價值去思考程序,還有家華對台灣民主的擔憂、民間團體、定位等等如何去累積的問題。接下來從鈺旻到亦甫、到家華,演講到這邊,接下來時間都是各位的。歡迎大家有疑問或有想法,可以拿出來討論,但剛剛有網友說都沒幾人看了為什麼還要消音。

維倫:

我不知道要問哪位,法國的議題看到專門針對土地開發等等,那如果是難以估量影響層面或者只影響特定族群,比方開放同性戀捐血的議題,他專業層面高、影響難以估計,特定族群的,這種議題適合嗎? 如果今天站在施政者的角度,一些人會很害怕民粹凌駕的話怎麼辦,不知道各位講師去法國有沒有討教過這部分。

知澔:我想問如果想要從地方政府開始改變公務體系,應該要怎麼做。然後跟地方政府市府同仁聊天,也提到議員教育不能等,請問大家有什麼看法。

:前一個提問人講到教育,我就想知道教育怎麼推動審議或其他的想法程序。

鈺旻:

cndp要怎麼做軟性政策的議題,一方面cndp為什麼現在只侷限在公共建設,他可以相對清楚盤點利害關係人,包括土質等等的影響,跟你說得像捐血議題,也許沒有很清楚說我可能要重新盤點利害關係人,討論模式當然需要調整,另外一件事情說這個議題專業性太高,我認為任何議題都有他的專業性,包括土魯斯要去了解土質,這裏面包括要怎麼去轉譯資訊,讓民眾可以去判斷。太專業不是一個問題應該是如何轉譯,反過來想我們去談會忽略民眾有民眾的專業,很多東西是你不知道的,對我來說過程是雙向比較重要,需要去考驗的。

亦甫:

一開始涉及環境面向的開發問題,但一則他已經從環境部獨立出來,所以不限定。第二我記得他有嘗試未必特定區域的,比方國民健康保險。但你剛剛提到同性戀捐血問題,大致上我們覺得他技術層面很重,可是除了科學問題無法透過投票決定之外,多數議題有價值傾向,比方同性戀問題我們認為某些隔離政策,針對某些疾病要篩檢而不是性傾向,社會是否接受某些風險而不是區隔,這涉及價值層面問題。即便他是完完全全技術,他在公共討論上我們可能聽到很多不理性的問題,但實際的問題是政府針對這個議題有討論的誠意,願意用什麼樣的風險來承擔與否,實際的問題不會是基礎科學真理,落實到公共政策都會有價值問題。地方政府可以做什麼,我覺得都市計畫中的民眾參與程序是值得推廣的,因為這涉及貧富差距、產業、社會福利、住宅、交通、教育,都有可能呈現,這個都市計劃階段擬定草案的審議工作是值得關心的,都市計畫不是只有廣泛的空間計畫,他跟每個人都相關,通常交織利益所在都在這裡面。至於教育我有點難回答,因為沒有實際訪問,但在審議現場我們看到很多不是受過高等教育的居民,他也許不是受一般大學的學術訓練,或者他看起來只有念到高中,他們抽樣有做分類化,也都能參與討論,有些人比較積極,但我沒有看到在這種討論中有人說不上話。那地陪是說他們日常生活已經充滿討論,像學校班會、哲學會考等等都有影響,他不是機械式教大家怎麼參與審議,而是潛移默化去訓練得到的培養。民粹凌駕專業的問題,至少在cndp裡面還是決策者去決定,不會因為民眾反彈聲浪很大,專業問題就稀哩呼嚕說總之不要就不要,重點是決策者要負政治責任,他知道有很多立場衝突,他可以選擇做一個引領民意的政治家,不理所有人意見,至少在制度設計中是去呈現各種價值立場,但最終還是要有決策者,不是說五十趴投票不要就不要。

家華:

地方政府的經驗上,我們跟巴黎市政府的互動,他多會談大數據、參與式預算,以及新創公司,但南特(Nantes,法國城市)不是這樣走,他是去看我怎麼去健全,民眾透過三四個月的提案思考與討論,並在過程跟行政機關互動。在台灣有很現實的各地方政府首長領導風格不同,有不同的問題需要處理。在巴黎是由副市長辦公室主任去HOLD,在南特是有副市長有15個工作同仁跟各局處互動,他關心的是民眾的想法怎麼跟公部門呼應與溝通。但是不管是中央或地方在台灣都遇到在行政體系上會有多少能量,重點是前端如何判斷,如何綜整溝通,公務體系有多少能量去撐他,這些組織運作的問題需要來談。

我想說的是副主席有來台灣,他說通常我們會問專家要如何,但是反過來,科學、專業本身就有一個光譜,有實驗室、有論述,在實務上有工程顧問公司,這之間所謂的科學是否有一定的差距,到底科學關心什麼,政府關心什麼,至少要去看不同位置的人共同理解這件事情,這是第一步。反過來我也要說民粹的問題,社會運動多少會有這個成分,但會運用的不只社會運動,也包括政黨政治,你去問這在公民參與,我也要問在選舉政治,這裡面都有,參與會遇到,選舉也會遇到,但我們不會不去投票。各位在抗爭場合會有、會需要簡單的群眾語言,跟說道理的場域是不一樣的,民間團體有一定的挑戰是你怎麼去處理這些關係。但如果簡單說民粹,這不是好的處理問題的方式。

恩恩:

剛剛幾位講者提到的,亦甫有提到台北市的制度設計,家華也有提到南特的案例。教育推廣確實我們比較少碰到,但是公民參與、學校教育這一塊看起來是有影響,至於cndp的問題,最後決策權還是在政治人物上,最後科學爭議家華也強調是不同方真正在意什麼。最後我要丟出另外一個問題,剛剛維倫問到特定族群適合做公參嗎,但是影響所有人的議題是合作公參嗎,比方憲改。影響這麼大的議題,怎麼做、怎麼去討論,他可能不是開放所有人,但總是會有適合的方式,可以避免政府或有權力的機關壟斷政策的決定,應該是去看還有哪些議題是要拋出來的。另一件事情有被挑戰的,同志捐血對我來說會勾動仇恨政治的問題是不是合作公參,比方廢死,例如這樣的議題,我們知道民意高度支持死刑,那議程該如何設計,不是月審議月極端。另外關於民粹,某種程度關於開放,我覺得也對所謂民粹組成是有拘束力的,一些公聽會直播不只約束行政單位,大家的言論會被檢視,開放是很基本用來修正民主問題的重要要素。

正正:

想接續恩恩的問題,普遍性很高該如何公參,尤其一些特定狀況時程又緊急的,比方國土計畫法之前通過,考慮後續審議的期限,我們有跟規劃的學術團隊或者是營建署的,他們也都接受要讓大家取得共識。公民參與程序要往前拉,不只是法定明文的公展公聽會,但實際狀況是最慢照理今年參閱要把草案生出來,但需要做的事情太多,六個人要管全國的國土計劃跟各縣市的,那他們發包出去的委託案,建議他用工作坊、早期參與的形式,他也考量國土計畫這種原則性的東西真的適合普遍參與,如果大家都來談建設該怎麼處理,最現實問題是時間不構,連規畫委託案的時間都還沒出來,草案就要出來,後面又要進審議會,這種情形到底要怎麼去,一方面他們當初定時限是說法令沒有訂執行期限是否會無限拖延,訂了兩年的期限,匯市好像我們去做公民參與會來不及。另外一個是規劃團隊是不是國土計畫跟縣市國土計畫要不同的時候,會碰到地方國土計畫才會遇到實質問題,在國土計畫感覺比較像是對於國家整個土地議題的盤點,光是焦點團體的邀請,好像讓大家來參加兩階段三階段的工作坊,讓焦點團體去釐清爭點議題、關心議題的提案,我們希望全國國土計畫能做到,但這樣該如何解決第一階段焦點團體怎麼去拉,這是我們疑惑。

宇庭:

我剛剛也提到就算是專業說法,可能有一派說不能蓋,也有一派說可以蓋,站在民眾會疑惑誰說的對。那法國cndp討論蓋不蓋會有決策者去決定,台灣公聽會以往辦的時候也是挑選過的民眾可以發言,這些回饋是很具體可以到共識或者調整政策的狀況,不知道有什麼想法。

我有點好奇議員,如果民間想清楚了,會不會跟議會衝突,這些公民參與過程如果跟議員決策不同,該如何面對。我很好奇法國跟台灣的經驗如何思考。

恩恩:

剛剛網友whisky有補充,冰島之前有做憲改的公民參與,有提供案例。

鈺旻:

剛剛說國土計畫法時程緊急的問題、利害關係人怎麼拉,還有政府不一定會採納民眾的問題。我比較回應時辰緊急,這會是case by case,我想到的一個可能性是如果公民參與在兩年內要有結果,他一起思考,就不會定在兩年,公民參與到底有沒有把他放進政策思考。回到決策的往前期推,這個關鍵點是什麼,判斷是重要的,公民參與什麼時候進場,這是很多NGO團體關心議題的時候會需要思考的,這是我的簡單想法。另外利害關係人的盤點跟焦點團體怎麼拉,這會需要很多經驗也需要對議題了解的深度,還有一個是進來之後有沒有時間溝通、有沒有時間理解,這個問題要請家華回應,再來是怎麼讓民眾發言,對決策有意義、有影響力,會回到民眾有沒有討論辯論的習慣,台灣的民眾一直處在願意講話的人相對少數,大部分的常民他發言你當然不能要求他一出口就很專業,但中間的串接是他的概念跟他想傳達的,如何跟專業連結起來,我去聽原來他希望的價值取向是什麼,有什麼support去連結。

亦甫:

為什麼現在好像很多公聽會無法採納民眾意見,如果大家參加過,會知道是三位發言完下一輪等等,或者主管機關本身有立場,這是政治承諾的問題,他有沒有要接受民眾質疑,第二個是通常階段太後面了,民眾問的不是機關能處理的,等於公聽會可以質疑,但政策方向已經定了,比方預算在生活圈的補助,一年未執行要被收回,你說這個公聽會辦了有用嗎? 大概沒有。那CNDP就是主持,公聽會是由獨立第三方來講會蠻重要,那我覺得國土計畫,對,時間太少,但如果有預算要做也不是不能,但有時候會是公民社會有沒有承擔能力的問題。假設一年內瘋狂召開大量的會議,公民社會有沒有能力承擔這些成本。假設未來台北市的都市計劃全部都要辦,我有點懷疑民間團體有沒有辦法承擔,沒有的話就會是地主、顧問公司等等去參加,本來公民參與就不必然確保進步,會是有沒有能量參與的。那唯一原則我覺得是公信力,今天會不會有團體主張沒有納入某個立場意見,我覺得只要通過獨立性檢驗就沒有問題。那也有可以輔助的設施,紐約都市計畫美國紐約市有三個最高首長,一個市長、一個審計長,還有一個幫忙監督的,他可以成立研究室,協助提出意見,也可以在接受民眾陳情的狀況下開始審議程序,有些機制是可以投注資源彌補某些公民社會能量不夠強大的情況去支持,資源比較弱勢的人讓他參與討論,機制不是不能設計。

正正:

這麼短的時間讓大家參與,我們想過最瘋狂的是陪審機制,一開始由一小群公民參與,除此之外好像沒有辦法去配合這個時程。

家華:

不管推開放或審議民主,永遠是公部門資源比較多,但要誠實說,綠盟跟地公在面對很多議題,他們很早就開始,會辦工作坊,他們是會去看公民社會有沒有能力面對下一波,包括開放資料他們也辦工作坊,這件事情的確對公民社會是新挑戰,但包括g0v news也寫到,重點是怎麼讓公民社會培養起來,不是略施小惠通過核銷綁你,至於中華經濟研究院,李鴻展老師有看到剛才提到台北市的試點計劃,他把這個idea搬到國土計畫,概念可以搬,但具體的操作又是另外一回事。第二個走法,民間團體有沒有盤點關鍵的點,那點要設在哪裡,以及地方政府處理分區程序,講直白的不可能所有公參程序都顧到,但我們要盤點關鍵卡榫點。那舉例來說,宜蘭他關心的是農舍,台中可能重劃區跟違章建築,台南高雄可能是縣市合併的問題,不同地方面臨的問題不同,工作坊很多事情不是在國土計畫處理,台灣現實不同狀況會涉及不同利害關係人盤點。目前看來關心國土的有一塊是做計劃,一塊是做環境的,需要我們坐下來一一談,不敢說都對,會需要大家坐下來談。

那我自己在反省,我們不敢說做的都對,會有自己、夥伴的狀態,組織或是整個運動的狀態,那你自己怎麼去找你覺得舒服的,有時候不是對或錯,而是你怎麼去考量彼此的關係,某種程度是試著從過去經驗做回饋,我們必須不斷反省,就像我們去面對審議民主要去面對沒有突破結構性問題。關於議會,我要補充歐洲很多國家是內閣制,跟我們不同,那像法國有學者來聽到里長還覺得很有趣。我要講的是這跟有些憲法學者很關心憲政體制的問題有關。

恩恩:謝謝家華,剛剛的三組問題都有被處理到,像是國土計畫的原則性問題還有地方政府的尺度都有被回應,像是做的時間很關鍵或是一組說到公民社會是否有足夠能量或是有沒有資源可以協助補足,或是我們要挑打擊的面向,那或是鈺旻也提到重點是利害關係人怎麼討論。那後來也講到怎麼轉譯公民社會的意見的部分,亦甫也提到說這個政治承諾有關。那我也說一下冰島的案例,就是我過去在公民憲政推動聯盟,曾經有推動一套程序法,讓大家可以參與到憲法制定過程中,其實其他國家有各種案例,冰島、愛爾蘭、南非等,我要說的是看完案例之後看到台灣制憲的參與路徑的時候,可以看到其實其他國家都有自己的特殊政治時機,像是冰島破產、南非也是經歷過大變革,或是愛爾蘭,所以我覺得回到根本的問題是,想我們的制度和策略外,有時候也跟政治時機的創造有關,不只是技術面的部分,也要看政治環境的部分我們要怎麼去推。

家華:我想補充一件事,我們在做公參不會直接討論技術,而是知道單位的狀況如何、位置如何、機制和彈性在哪,我覺得這樣比較負責任,事實上民眾也會想要知道的是我的討論會不會被納入決策的部分,那往制度化走這是要解決的問題,那也是我們這幾年做培訓或是協助都會有一樣的考量,就是你的培訓是要搭配未來的程序跟制度,要怎麼嫁接,這是關鍵,我們給的不是主持技術,而是會想要試圖談你在政治狀態上你要做的是什麼,我們這邊所談的參與過程就是很真實的政治過程,這是真實發生在那邊的事,這不是好棒棒天真的東西。

恩恩:補充一下零方案,其實比如說今天要討論排座位,但零方案就是我們有沒有可能不要排座位,大概是這樣的狀況。那剛剛講到非都,非都就是非都市,這是國土計畫的術語。那我們現在時間九點二十,想問問大家還有沒有心得?

聽眾:剛剛有講到都市計畫可以碰到很多地方的東西,那想問問這位講師的經驗是有沒有國土計畫,或是都市計畫中很難碰觸到理想政府體制的部分的狀況?

恩恩:還有沒有還沒表達過意見或問題的人?

曾旭正:

我們可以思考審議他的必要性來自於爭議,有爭議才有審議,所以一個爭點是審議的緣起,也就是說爭點到底是什麼,會決定我們用什麼樣的時間點、方式來決定審議,那所以國土計畫裡面或是地方國土計畫要怎麼審議,我覺得是要看當時的爭點是什麼,才能去討論用什麼方式去做,這是我的基本看法,那後面這位問的問題也是一樣,我覺得有爭議就可以審議,沒有什麼東西就是不能談,因為會看到爭議的主體、利害關係人,大家來審慎地議論,很認真的去討論他。從這個角度看,確實台灣這一兩年撐出一個機會是大家可以用公民審議去處理爭議事件,那我有另外的觀察是現在的時機點是很關鍵的,剛剛提到民粹的衝擊,最近很多事件事會讓公民審議的東西剛長起來了卻退縮回去,比如說核災食品的部分,那就很可惜。從這個角度來看,如果支持公民審議的朋友還是要看到大局勢的變化,要對這件事有說法,他可能會演變成民粹的破壞,也會讓議題變為更急迫,政治人物會因此更沒耐性,會用原始的方式去對待。從此角度來看這可能是常態,過去的樂觀可能是偶發的,但是那個偶發的狀態是很脆弱的,這也是我的一些觀察,大家可能要慎重面度對這個情勢。從國外經驗來看制度化是很關鍵的,特別是牽涉到行政上的操作,公務員本來就是依法行政,沒規定的給政務官決定,但如果我們把它變成更日常的操作,切入體制規範或機構形成,這是關鍵的,那我們的累積到什麼程度可以讓政治覺得這可以去做、去生出新的機構,那這跟一般人一樣,就是趨吉避凶、自我實現,到底對政治人物來說有什麼吉,或是會不會產生凶或是危機感或壓迫,那或是有沒有政治人物是以公民審議作為信念,這我們比較少看到,那我不知道我們前面累積的這些經驗是否足以讓大家看到好處或是產生某種壓力。我只是提出來跟大家分享一下。

:cndp 公開結果不是最後結果,那還是由政治人物做決定,那如果這兩邊有衝突的話,久而久之會不會讓大家覺得這個單位的做法是沒有意義,對制度喪失信心?不知道法國有沒有這樣的狀況?另外是 cndp 他們舉辦這個公開辯論,有提到業主要出錢,那很多議題都在前端,那如果是環評的話我們會聯想說業主是誰,不過如果到前端這個部分,也許業主就是行政部門?(家華:是呀)好,那比如說有流程,那要怎麼做辯論,我是不是會在前面坐議題收集,他們針對不同議題一定會跑的流程是什麼?

恩恩:好我們問題收集到這邊,那有沒有講者要做回應?

亦甫:就很多問題當然是都市計畫無法處理的,例如社會福利要加碼多少沒有空間性,或是有些是中央決定的,例如稅率,但地方政府可以公告地價,這是有空間的,但是都市計畫很多無法處理,是有限的,但各種東西他都有空間性質,那我舉例北市府光明國小的預定地,他是台鐵的公共保留地,是員工訓練中心,那過去市府會盤點用地需求,台鐵用地解編之後台鐵想要成立員工訓練結合旅館或商場,那要進行開發回饋,可是市府會覺得這些要怎麼做使用,他們過去有內部機關會做草案或是用地需求與使用構想,那過去民眾可能會跳出來說不要社會住宅或是怎樣,但未來居民對於在地需求會在計畫草案做討論,那社會局局長他就會有個小冊子上面寫滿北市各地現在缺的社會福利機構是什麼,那市府可能有既定方案可是民眾可以去爭取對地方想像,然後扣回到問題是在文化資產還是交通解決問題,所以就會有比較多的討論,都市計畫不能處理所有問題,但是很多政策有空間性,如果討論夠前期的話,可以反映到居民對於空間的想像需求,可以被討論。

聽眾:所以你說碰觸不到很多議題,但是我們可以碰到很多生活層面的部分。

亦甫:我的意思大概是這樣,所以會有很基本的門檻,但更根本的是地方政治是土地利益的交會處,但像我剛剛講的就是公民審議有沒有能量去處理這些事情。

鈺旻:我先回應一下剛剛關於 cndp 的問題,你提到業主是不是地方政府,那是,像是北捷,北捷在北市府裡面是算一半的這種感覺,所以很多時候地方政府是業主。那你提到有沒有更細緻的流程,像是找爭點,那例如說剛剛土魯斯的部分他有招集更多利害關係人,他們會決定接下來的審議流程。

聽眾:我想問的是有沒有制式的程序?

家華:委員會呀,會有PM(專業經理)。

阿端:有法定但沒有細節。

亦甫:有很多原則,利益迴避、公平原則、資料收集和公開方式,這些原則不會改變。但是很多人會覺得 cndp 是比較傳統的公共討論的原則,收集討論、討論製成報告,但是大概是這樣。

鈺旻:所以沒有很制式的東西。那另外我想提公民社會承載力的問題,就是我們把議題放到審議,像公民團體我們會看到一個狀況是,公民審議的語言已經不是過去我們對政府的訴求,其實還是要讓在場的參與人可以聽懂並支持你,就是讓在場大眾可以理解你的意見,所以開放審議的狀況,也讓民間團體有更複雜的思考。要接政府的球,也要讓一大眾可以買單,可以進一步討論。

恩恩:很感謝三位講者的回應還有大家的提問,那我們的活動就到這邊結束,那也順便提到說其實我們有提到很多案例還有紅綠燈的範例,其實大家在之前報名的時候都有email,我們會在之後把簡報提供給大家,那等一下講者還是會在現場,所以等一下也會開放給大家問問題。那很感謝綠盟提供場地,然後開放文化基金會提供給我們這些機會做分享,大家要是對於之後的活動有興趣也可以去粉絲頁看看。